摘要：城市存量时代，村庄用地发展红利逐渐消失，原有的基于“政府拆迁、净地出让、就地安置平衡”的空间设计改造思维模式，面临资金缺口大、村民阻力 大等问题，“城中村”棚改困局突破亟需创新思维方式。结合厦门市岭兜城中村改造实践，在开发主体、土地供给、项目运营、补偿方式、安置房建设等方面进行政 策设计，提出“城中村”棚改的多元思 维。

关键词 “城中村”；政策设计；棚改 思维：厦门市

1 改造困境：单一空间设计改造方式难以为继

城市化建设初期，城市发展更多体现为用地的机械蔓延，考虑成本，城市用地 往往绕过村庄进行扩张，先期将易于收储的农用地收储建设或出让，剩余均为难以 拆迁的村庄居住和村镇企业用地，村庄变成城市中的“孤岛”，形成“城中村”。随着城市化发展的不断深入，增量扩张空间规模逐渐受限，城市转入存量改造挖掘发 展空间，同时旧有的存量空间与新的城市空间格格不入，“城中村”改造提上日程， 并得到国家层面重视。2015年中央城市工作会议提出，要深化城镇住房制度改革， 继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造；2015年6 月30 Et，国务院下发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施 建设有关工作的意见》，明确2015—2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚 户区住房1800万套。

然而，此时的“城中村”与彼时的村庄已大为不同。快速城市化进程中城市住 房保障供给不足或缺失，住房市场消费成本过高，“城中村”成为外来流动人口集聚 地，直接催生了租房经济的迅猛增长，违建屡禁不止，俗称“种房子”，违建量为合 法批建量数倍乃至十几倍；城市房地产市场陕速发展，房价节节攀升，“城中村”征 地拆迁补偿标准不断提高，村民对征地拆迁补偿期望也水涨船高。按照现有“政府 拆迁、净地出让、就地安置、就地平衡”的改造模式，单一通过空间设计改造方 式，资金往往缺口较大，“城中村”改造难以推动。

厦门在过去十几年城市空间急剧扩展过程中，与全国其他城市类似，产生了大量“城中村”现象，其中尤以厦门本岛 问题最为突出。以本岛思明区东部厦门 市岭兜村(图1)为例，随着周边两岸金 融中心、软件园二期、会展片区等相继 建成，旧村违建乱搭现象与新城区形成 强烈反差，旧村地势相对新城区较低， 常年遭受内涝侵袭，加之旧村本身破旧 及各种隐患，从2007年伊始，厦门市、 思明区政府就着力推动对其进行就地改 造，由于资金不能平衡一直未取得实质 性进展。2013年，全村1696人，489 户，住宅占地12．43hm2，建筑面积28．74 万rrf，80％为违建；村镇企业占地 0．87hm2，建筑面积2．18万rd，60％为违 建。依据片区控规，规划用地性质以居 住、商务办公、商业服务为主，按照容 量上限控制要求(图2)，扣除各类配套 及绿化用地，规划可安置或出让住宅用 地4．2lhm2，平均容积率2．7，建筑面积 11．38万m2，尚不足于满足14．93万m2的 安置房需求；可出让商业、商务用地 6．33hm2，平均容积率4．82，建筑面积 30．5万m2，其中商业、办公建筑面积比 为2：7，商业中持有商业与小型出售商 业店面建筑面积比为4：l。根据2013年 标准测算，安置房不足部分按市场价2．5 万／m2进行货币化补偿，改造总成本估算 约需34．95亿元。，出让收益仅14．24亿 元2，资金缺口高达20．71亿元。从村民 角度考量，改造前，村民人均月租收益 约3917元，月，改造后，村民人均月租收 益约1800元／月，一次性征地拆迁补偿 68万元，人。，不考虑租金上涨因素，折 合约15年现状月租收益。按现行拆迁安 置政策，改造后出租收益大幅度减少， 虽然一次性补偿全额绝对数很高，但村 民投资渠道窄、经营资金能力较低，村 民长远收益实际下降，实施过程中村民 在“一次性”的拆迁补偿中往往提高要 价，阻碍旧村改造进程。

2 实践探索：多样化策略与规则设计

现阶段“城中村”改造矛盾焦点在 于旧村周边易于收储的空地开发殆尽，扣除安置及配套，可出让开发用地规模很小，往往难以平衡高昂的征地拆迁成本；村民期望改造后收益应大于或至少等同于现状收益，一次性补偿政策与村 民对长远收益的诉求背道而驰。随着时 间累积效应，“城中村”改造将变得愈来 愈难，“城中村”改造亟待探索新的方式方法。国家对棚户区改造的重视与支持为“城中村”改造提供了契机，在对岭兜村改造实践过程中，我们尝试借鉴福建省“三旧”改造政策精神及深圳(陈敦鹏，等，2008)、广州、武汉等地“城 中村”改造经验，抛开单一空间设计改造的思维定势，探索旧村改造开发策略，在开发主体、土地供给、项目运营、补偿方式、安置房建设等方面进行政策设计，提出创新|生的政策思路。

2．1策略1：本地国企一、二级土地市 场捆绑开发

由本地国企对一、二级土地市场进 行捆绑开发，拆迁安置成本从二级开发 收益中平衡。

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