摘 要：向下分权是治理幅员辽阔之国家的必然选择。在中央集权体制下， 统治者采取向下分权的时候也会面临治理风险，即如果地方政府取得足够的资源和权力，它们可能对最高统治者构成威胁。曹正汉在考察中国古代统治 体制演变时，提出郡县制是帝王减少代理人风险的制度安排，因为郡县制具有避免让单一地方政府强大到可以挑战帝王权威的作用。本文探讨向下分权对于集权体制政治稳定的影响。分权在为最高统治者减少代理人风险的同时，也为统治者创造了规避责难的空间。但向下分权在减少代理人风险的 同时，也给统治者造成了多重代理人问题。具体而言，代理人如果没有受到 有效约束，他们不但会削弱国家能力，还可能损害政权的合法性，引发社会风险。如何约束代理人始终是最高统治者面临的难题。

关键词：集权 分权 郡县制 代理人 风险

一、引言

中央集权体制下的最高统治者面临两个重要问题(Svolik，2012)。 其一，统治者(如帝王)和被统治者(民众)之间存在的利益冲突可能 威胁到统治者的地位。为了应对来自被统治者的潜在威胁，统治者须考虑如何对其进行有效控制。在现代社会，统治者可以通过制度安排 向被统治者让度部分权力或者提供具体利益以获取政治认同(Gandhi and Przeworski，2006：1—26)。当然，统治者不会放弃通过强制手段 对被统治者进行控制(Levitsky and Way，2010)。其二，因为统治者 无法独自统治一个国家，他必须和为数有限的同盟者共同治理整个国 家。这些同盟者可能是官僚精英(如朝廷重臣)、政党领袖或军事政要。这种共治导致了另一个问题，即如何在统治精英内部建立稳定的 权力共享机制(power sharing)，避免同盟者获得太多权力而挑战最高统治者。执政者的一种选择是通过制度安排解决统治精英内部的权力 分配和其他冲突(Levitsky and Way，2010)。

虽然在不同时代集权体制的统治者面临的制度选择不同，但消除对其政权的威胁始终是他们追求的共同目标。曹正汉在《中国治理体制的形成逻辑：“风险论”与历史证据》一文中考察了最高统治者消除政权威胁的努力对塑造治理体制的深刻影响。曹正汉的研究认为，在古代社会，统治精英内部的权力分享机制形塑了中央和地方关系。最高统治者(如帝王)在和地方统治者分权的过程中面临两类风险：其一， 地方统治者一旦拥有足够的权力和资源，便可能威胁到最高统治者；其二，地方统治者若靠一地之力不足以挑战最高统治者，则可能通过地方结盟的方式来实现这一目的。

因此，最高统治者在进行制度设计和安排的时候，必须考虑到来自 民众和治理集团内部的双重威胁。在分权的制度安排上，最高统治者 必须在集权和分权之间寻找平衡。曹正汉(2017：1—45)的文章探讨的 是中国古代帝王如何通过制度安排来应对上述政治挑战。他提出，郡 县制是中国古代帝王为实现有效统治而对下分权的一项制度安排。这 种制度安排的有效性与统治者建立政权时的权力和军事技术等因素息息相关。

郡县制反映了最高统治者消除政权与统治威胁的政治逻辑，也反映了向地方分权的制度合理性。在集权制度下，向众多的地方政府分权可以消减单一地方政府对最高统治者的威胁。此外，垄断权力同时也意味着垄断责任，集权体制的统治者通常因为权力集中而成为被指责的对象。向下分权则可以为统治者创造规避责难的政治空间 (Weaver，1986：371—398)。民众“反贪官不反皇帝”既可能是他们的行动策略，也可能是因为他们确实认为地方贪官才是问题的源头，而非身在殿堂的皇帝。毕竟，催粮收税这类容易引发官民矛盾的事务虽是 中央政策，却须地方去落实。

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